Partenariato Pubblico Privato: creare una proposta per la PA
Partenariato Pubblico Privato: uno strumento per l’operatore economico che sviluppa progetti nel settore pubblico, tra metodo operativo e casi applicativi
Il Partenariato Pubblico Privato viene spesso raccontato dal punto di vista della Pubblica Amministrazione: uno strumento per realizzare opere, servizi o investimenti pubblici attraverso il coinvolgimento di capitali, competenze e capacità gestionali private.
Questa prospettiva è corretta, ma non è l’unica.
Il PPP rappresenta infatti anche una grande opportunità per gli operatori economici: imprese, ESCo, società tecniche, gestori di servizi, investitori, soggetti industriali e realtà specializzate che intendono proporre alla Pubblica Amministrazione soluzioni innovative, sostenibili e capaci di generare valore pubblico.
Il cambio di prospettiva è importante.
Non si tratta più solo di attendere la pubblicazione di un bando o di partecipare a una gara già costruita dall’ente. In molti casi, l’operatore economico può assumere un ruolo più proattivo, individuando un bisogno pubblico, costruendo una soluzione tecnica ed economica sostenibile e presentando all’Amministrazione una proposta strutturata.
In questo senso, il PPP può diventare uno strumento di sviluppo commerciale, industriale e territoriale, a condizione che venga affrontato con metodo, competenza e piena consapevolezza delle regole pubblicistiche.
Dal “partecipare a una gara” al “costruire una proposta” nel Partenariato Pubblico Privato
Per molti operatori economici il rapporto con la Pubblica Amministrazione è ancora legato a una logica tradizionale: l’ente pubblica una gara, l’impresa valuta se partecipare, prepara l’offerta e attende l’esito della procedura.
Il Partenariato Pubblico Privato introduce una prospettiva diversa.
L’operatore economico può partire da un’opportunità concreta: un edificio pubblico da riqualificare, un servizio da efficientare, un impianto da gestire, un’area da valorizzare, un’infrastruttura da ammodernare, una soluzione energetica, digitale, ambientale o sociale da proporre.
L’obiettivo è trasformare questa intuizione in un’operazione credibile, sostenibile e presentabile alla Pubblica Amministrazione.
Questo passaggio, però, non è automatico.
Una buona idea tecnica non è ancora una proposta di PPP. Una tecnologia efficace non è ancora un’operazione sostenibile. Un possibile risparmio per l’ente non è ancora un equilibrio economico-finanziario. Una manifestazione di interesse commerciale non è ancora una proposta formalmente attivabile.
Per arrivare a una proposta solida servono metodo, analisi, documenti, verifiche e una chiara strategia di interlocuzione con l’Amministrazione.
Quando un operatore economico può proporre un Partenariato Pubblico Privato alla PA
Un operatore economico può valutare la presentazione di una proposta alla Pubblica Amministrazione quando esistono alcuni presupposti di base:
- la presenza di un bisogno pubblico riconoscibile. Il progetto deve rispondere a un’esigenza dell’ente o della comunità: efficientamento energetico, riqualificazione di immobili, gestione di servizi, valorizzazione di beni pubblici, miglioramento delle performance ambientali, digitalizzazione, mobilità, servizi alla persona, infrastrutture sportive, culturali o turistiche.
- la capacità dell’operazione di generare valore per entrambe le parti. Per la PA deve esserci un beneficio pubblico chiaro. Per l’operatore economico deve esserci una sostenibilità economica adeguata, fondata su ricavi, canoni, risparmi, disponibilità, tariffe, contributi o altre forme di equilibrio.
- la corretta allocazione dei rischi. Il PPP non è semplicemente un modo diverso per finanziare un intervento pubblico. È un modello nel quale il soggetto privato assume una parte dei rischi dell’operazione, in particolare quelli legati alla costruzione, alla disponibilità, alla gestione, alla domanda o alla performance del servizio, a seconda della struttura scelta.
- la coerenza amministrativa e procedurale. La proposta deve essere costruita in modo compatibile con il Codice dei contratti pubblici, con la programmazione dell’ente, con le regole di evidenza pubblica e con le condizioni effettive di attivabilità dell’operazione.
Per questo motivo, prima di presentare una proposta alla PA, è fondamentale verificare se l’idea sia davvero trasformabile in un’operazione.
Le principali forme utilizzabili dall’operatore economico
Quando si parla di PPP non esiste un unico modello valido per tutti i casi. L’errore più frequente è partire dallo strumento giuridico invece che dal bisogno e dalla sostenibilità dell’operazione.
Il percorso corretto dovrebbe essere inverso: prima si analizza il bisogno, poi si costruisce il modello tecnico-economico, infine si individua la forma contrattuale più adatta.
Tra le principali configurazioni che un operatore economico può valutare vi sono:
1. Finanza di progetto – Project financing
La finanza di progetto è una delle forme più note di PPP. Consente di proporre alla Pubblica Amministrazione la realizzazione e gestione di lavori o servizi attraverso un’operazione fondata su un piano economico-finanziario.
Per l’operatore economico può essere uno strumento utile quando l’intervento genera flussi economici sufficienti a sostenere l’investimento, direttamente attraverso ricavi da utenza o indirettamente attraverso canoni, risparmi o altre forme di remunerazione.
È il caso, ad esempio, di interventi su impianti, infrastrutture, edifici, servizi energetici, strutture sportive, parcheggi, servizi di pubblica utilità o asset pubblici valorizzabili.
La finanza di progetto richiede però una proposta solida, corredata da elementi tecnici, economico-finanziari e contrattuali adeguati. Non basta indicare cosa si vuole realizzare: occorre dimostrare come l’operazione può stare in piedi, quali rischi assume il privato, quali benefici ottiene la PA e quale procedura può essere attivata.
2. Concessione di lavori o servizi
La concessione è un altro modello centrale nel rapporto tra pubblico e privato.
In questo schema, l’operatore economico realizza lavori o gestisce servizi assumendo un rischio operativo e traendo la propria remunerazione dalla gestione dell’opera o del servizio, eventualmente anche con il supporto di contributi, canoni o altre componenti pubbliche, nei limiti previsti dal quadro normativo.
La concessione può essere adatta quando esiste un bene o un servizio che può generare ricavi, efficienze, risparmi o benefici gestionali nel tempo.
Per l’operatore economico è fondamentale valutare attentamente la durata, gli investimenti iniziali, i costi di gestione, gli standard prestazionali richiesti, i rischi assunti e le condizioni di rientro economico.
3. EPC e contratti di rendimento energetico
Nel settore dell’efficientamento energetico, gli Energy Performance Contract rappresentano uno strumento particolarmente interessante.
Un operatore economico, ad esempio una ESCo o un’impresa specializzata, può proporre alla PA interventi di riqualificazione energetica fondati sul miglioramento delle prestazioni e sulla generazione di risparmi.
In questi casi, il cuore dell’operazione non è solo l’esecuzione dei lavori, ma la capacità di garantire o comunque misurare performance nel tempo: minori consumi, riduzione dei costi energetici, miglioramento dell’efficienza degli impianti, riduzione delle emissioni e gestione più efficace del patrimonio pubblico.
Anche in questo ambito, tuttavia, occorre verificare se i risparmi generati siano sufficienti a sostenere l’investimento, se siano disponibili incentivi o contributi integrativi, quale sia il perimetro tecnico dell’intervento e quale modello contrattuale sia più coerente con gli obiettivi dell’ente.
4. Leasing, locazione operativa e altre formule contrattuali
Non tutte le operazioni devono necessariamente assumere la forma di una finanza di progetto complessa.
In alcuni casi, soprattutto quando il bisogno riguarda dotazioni, impianti, tecnologie, attrezzature o soluzioni strumentali, possono essere valutati modelli più semplici o ibridi, come leasing operativo, noleggio, service, fornitura evoluta, gestione integrata o altre formule coerenti con il quadro normativo.
Anche in questi casi, l’obiettivo resta lo stesso: costruire una proposta sostenibile, utile per la PA e compatibile con le procedure pubbliche.
La scelta dello strumento non deve essere ideologica. Il PPP non deve essere forzato dove non serve. A volte la soluzione migliore è una concessione, a volte un EPC, a volte una procedura ordinaria, a volte una proposta preliminare che consenta all’ente di valutare un percorso più strutturato.
Il valore sta nella capacità di individuare il modello più adatto al caso concreto.
Il ruolo dell’operatore economico proponente
L’operatore economico che intende proporre un PPP alla PA deve assumere un ruolo diverso da quello del semplice fornitore.
Deve comportarsi come soggetto proponente, cioè come soggetto capace di leggere un bisogno pubblico e trasformarlo in una soluzione sostenibile.
Questo significa lavorare su più livelli:
- tecnico, per definire correttamente il perimetro dell’intervento;
- economico-finanziario, per verificare la sostenibilità dell’operazione;
- contrattuale, per individuare il modello più adeguato;
- amministrativo, per rendere la proposta coerente con le procedure della PA;
- relazionale, per impostare un’interlocuzione corretta con l’ente pubblico;
- strategico, per capire se l’operazione è realmente utile, difendibile e replicabile.
La PA, infatti, non ha bisogno di ricevere semplici brochure commerciali. Ha bisogno di valutare proposte costruite su dati, fabbisogni, scenari, rischi, benefici, sostenibilità e interesse pubblico.
Più la proposta è chiara e strutturata, più aumentano le possibilità che l’ente possa prenderla seriamente in considerazione.
Le fasi per costruire una proposta di PPP
Per un operatore economico, il percorso di costruzione di una proposta di PPP dovrebbe essere progressivo.
Non conviene partire subito con documenti complessi e costosi, senza aver prima verificato se esistono condizioni concrete di sviluppo.
Un approccio efficace può essere articolato in più fasi.
1. Analisi del mercato e individuazione delle opportunità
La prima fase consiste nel comprendere quali prodotti, servizi, tecnologie o competenze dell’operatore economico possano essere valorizzati verso la Pubblica Amministrazione.
In questa fase si analizzano i potenziali target pubblici, i bisogni ricorrenti, i settori più promettenti, i modelli contrattuali astrattamente utilizzabili e le condizioni minime di sostenibilità.
L’obiettivo non è ancora presentare una proposta formale, ma selezionare le piste credibili.
Per esempio, un’impresa che opera nell’efficientamento energetico potrebbe valutare quali Comuni, Province, enti pubblici o società partecipate abbiano patrimoni immobiliari energivori, impianti obsoleti, costi di gestione elevati o obiettivi ambientali da raggiungere.
Questa fase consente di evitare dispersioni, concentrando tempo e risorse sulle opportunità che presentano maggiori probabilità di attivazione.
2. Selezione dell’iniziativa e costruzione della proposta preliminare
Una volta individuata un’opportunità promettente, occorre trasformarla in una proposta preliminare leggibile per l’ente.
Questa proposta non è ancora necessariamente una proposta formale di PPP, ma uno strumento di posizionamento e attivazione del dialogo.
Deve spiegare in modo chiaro:
- quale bisogno pubblico si intende affrontare;
- quale soluzione si propone;
- quale beneficio può ottenere l’Amministrazione;
- quale modello di attivazione si ipotizza;
- quali elementi devono essere approfonditi;
- perché l’operatore economico è un soggetto credibile per sviluppare l’iniziativa.
Questa fase è molto importante perché consente di passare da una logica commerciale generica a un’interlocuzione qualificata con la PA.
L’obiettivo è aprire un confronto, raccogliere informazioni, verificare l’interesse dell’ente e capire se esistono le condizioni per procedere.
3. Analisi di finanziabilità e integrazione delle leve disponibili
Molte operazioni di PPP si bloccano perché l’idea tecnica è valida, ma l’equilibrio economico-finanziario non è sufficiente.
Per questo è fondamentale verificare da subito quali leve possano contribuire alla sostenibilità dell’operazione.
Le fonti possono essere diverse: risparmi generati dall’intervento, ricavi da gestione, canoni pubblici, contributi, incentivi, fondi regionali, nazionali o europei, strumenti finanziari, risorse dell’ente, finanza privata o combinazioni tra più componenti.
Il punto centrale è che il contributo o l’incentivo non dovrebbero essere considerati l’unica ragione di esistenza dell’operazione, ma una componente integrativa di una struttura più ampia.
Una proposta solida deve dimostrare di avere un equilibrio complessivo, anche attraverso scenari alternativi.
4. Interlocuzione con la PA e strutturazione della proposta formale
Se l’Amministrazione manifesta interesse, si entra nella fase più delicata.
Qui la proposta preliminare deve evolvere in un documento più strutturato, con contenuti tecnici, economici, finanziari e contrattuali adeguati.
In questa fase possono essere necessari:
- un documento di fattibilità o un progetto di fattibilità tecnico-economica;
- un business plan;
- un piano economico-finanziario;
- una bozza di convenzione;
- una matrice dei rischi;
- una descrizione del modello gestionale;
- una stima degli investimenti;
- una valutazione dei benefici per l’ente;
- una proposta di percorso amministrativo.
È anche la fase in cui possono emergere criticità interne all’Amministrazione: uffici diversi, priorità non allineate, dubbi procedurali, carenze informative, difficoltà nella raccolta dei dati o nella definizione del perimetro.
Per questo l’operatore economico deve essere accompagnato non solo nella redazione dei documenti, ma anche nella costruzione di un dialogo ordinato e credibile con l’ente.
5. Procedura di gara e assistenza alla partecipazione
Anche quando l’iniziativa nasce da una proposta privata, il PPP non elimina le regole di evidenza pubblica.
L’operatore economico deve quindi essere consapevole che la proposta può portare all’attivazione di una procedura competitiva.
Questo significa che il lavoro svolto nella fase precedente deve essere utile anche per affrontare la fase di gara, predisporre un’offerta coerente e valorizzare correttamente gli elementi tecnici ed economici già sviluppati.
Il supporto in questa fase può riguardare la verifica della documentazione, la coerenza dell’offerta tecnica, la predisposizione degli allegati, l’allineamento tra piano economico-finanziario e contenuti dell’offerta, nonché il presidio degli aspetti formali e sostanziali della procedura.
6. Gestione, monitoraggio e valorizzazione dell’operazione
Un PPP non termina con l’aggiudicazione o con la firma della convenzione.
Al contrario, la fase attuativa è spesso quella più complessa.
Occorre monitorare l’avanzamento, verificare il rispetto dei livelli prestazionali, presidiare i rischi, gestire i rapporti con l’Amministrazione, documentare i risultati, affrontare eventuali criticità e mantenere nel tempo l’equilibrio dell’operazione.
Per l’operatore economico, un buon presidio della fase attuativa è fondamentale anche in chiave reputazionale e commerciale.
Un progetto realizzato correttamente può diventare un caso studio, una referenza qualificata e un modello replicabile presso altre Pubbliche Amministrazioni.
Perché molte proposte di PPP non funzionano
Non tutte le idee sono adatte a diventare PPP. Le proposte più deboli, in genere, presentano alcuni problemi ricorrenti:
- l’eccessiva enfasi sulla soluzione tecnica, senza una reale dimostrazione della sostenibilità economico-finanziaria.
- la scarsa comprensione del punto di vista della PA. Un’Amministrazione non valuta solo se una soluzione è interessante, ma se è utile, legittima, sostenibile, procedibile e coerente con l’interesse pubblico.
- la mancanza di un corretto modello di allocazione dei rischi. Se il rischio resta sostanzialmente in capo alla PA, difficilmente si può parlare di vero PPP.
- l’assenza di una strategia amministrativa. Presentare una proposta senza sapere quale percorso procedurale potrebbe seguire significa aumentare il rischio di blocco o di rigetto.
- la sottovalutazione dei tempi e della complessità. Il PPP richiede interlocuzione, documenti, istruttorie, verifiche e, spesso, il coinvolgimento di più soggetti.
Per questo è importante che l’operatore economico non tratti il PPP come una semplice leva commerciale, ma come una vera operazione da strutturare.
Il supporto di Resolve agli operatori economici
Resolve affianca operatori economici, ESCo, soggetti tecnici e imprese nella costruzione di proposte di Partenariato Pubblico Privato rivolte alla Pubblica Amministrazione.
Il nostro approccio parte da un principio semplice: il PPP non è una soluzione predefinita, ma una possibile configurazione da verificare caso per caso.
Per questo supportiamo l’operatore economico in un percorso progressivo, che può comprendere:
- analisi del mercato potenziale e individuazione delle opportunità;
- mappatura dei target pubblici prioritari;
- verifica della coerenza tra prodotti, servizi e modelli di attivazione;
- costruzione della proposta preliminare;
- analisi di finanziabilità e integrazione di eventuali leve di sostegno;
- supporto all’interlocuzione con la PA;
- strutturazione della proposta formale;
- predisposizione di documenti di fattibilità, business plan, PEF preliminare e documentazione di corredo;
- assistenza nella fase di gara;
- monitoraggio e temporary management in fase attuativa;
- valorizzazione dell’esperienza e replicabilità presso altri enti.
Il nostro obiettivo è aiutare l’operatore economico a trasformare un’opportunità tecnica o commerciale in una proposta credibile, sostenibile, bancabile e presentabile.
Non si tratta di “vendere” un progetto alla PA, ma di costruire un’operazione capace di generare valore pubblico e valore imprenditoriale.
Il co-design come leva per costruire proposte più solide
Un elemento distintivo del metodo Resolve è l’utilizzo di approcci di co-design e progettazione collaborativa nella costruzione delle operazioni di Partenariato Pubblico Privato.
Nel caso di un operatore economico, il co-design non va inteso come una semplice attività partecipativa, ma come un metodo di lavoro utile a trasformare un’idea tecnica o commerciale in una proposta più completa, leggibile e attivabile.
Attraverso momenti strutturati di confronto, analisi e allineamento, è possibile mettere in relazione le competenze dell’operatore economico, i bisogni della Pubblica Amministrazione, i vincoli tecnici e amministrativi, le condizioni economico-finanziarie e gli eventuali interessi degli stakeholder coinvolti.
Questo approccio consente di evitare che la proposta nasca come soluzione “chiusa” e autoreferenziale, favorendo invece la costruzione di un modello più aderente al contesto, più comprensibile per l’ente pubblico e più coerente con l’interesse pubblico che l’operazione deve perseguire.
Il co-design può quindi essere utile in diverse fasi del percorso: nella lettura del bisogno, nella definizione del perimetro dell’intervento, nella costruzione degli scenari alternativi, nell’individuazione del modello contrattuale più adeguato e nella preparazione dell’interlocuzione con la Pubblica Amministrazione.
In questa prospettiva, la progettazione collaborativa diventa una leva strategica per aumentare la qualità della proposta, ridurre il rischio di disallineamento con l’ente e rafforzare la credibilità complessiva dell’operazione.
Dall’idea alla proposta: il valore del metodo
Il PPP può essere una leva importante per gli operatori economici che vogliono lavorare con la Pubblica Amministrazione in modo evoluto.
Ma per funzionare richiede metodo.
Serve capire se esiste un bisogno pubblico. Serve verificare la sostenibilità dell’operazione. Serve individuare il modello contrattuale più corretto. Serve costruire documenti chiari. Serve dialogare con l’ente in modo ordinato. Serve presidiare le regole pubbliche. Serve essere pronti alla fase competitiva. Serve gestire bene l’attuazione.
Quando questi elementi sono presenti, il PPP può diventare uno strumento potente: per la PA, che può attivare interventi e servizi difficilmente realizzabili con strumenti ordinari; e per l’operatore economico, che può proporre soluzioni ad alto valore aggiunto, costruire relazioni qualificate con il settore pubblico e sviluppare modelli replicabili.
La differenza non la fa solo l’idea.
La differenza la fa la capacità di trasformare quell’idea in una proposta sostenibile, strutturata e realmente attivabile.
